PFAS-Broad Restriction Proposal – Quo Vadis

Vor etwas über neun Monaten hat die Echa den „PFAS Broad Restriction Proposal“ veröffentlicht und mit den „Public Consultations“ im März 2023 eine 6-monatige Anhörung betroffener Parteien gestartet. „Broad Restriction Proposal“, ein Vorschlag von fünf nationalen Behörden, darunter der Baua (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin), sah vor, die gesamte Stoffgruppe fluorierter organischer Substanzen, inklusive der Fluorpolymere wie FKM, ungeprüft ob von ihnen Gefahren ausgehen, mit einem Herstell-, Import- und Nutzungsverbot zu belegen. Hiervon wären auch, neben über 10.000 anderen Stoffen und Polymeren, die Herstellung, der Import, die Verarbeitung und Nutzung von Fluorkautschuk (FKM) und Perfluorkautschuk (FFKM) sowie der zu ihrer Herstellung essentiellen Vernetzungschemikalien betroffen. Hierzu hatte der Autor im Frühjahr in diesem Magazin berichtet [1]. Die Einreichungsfrist betroffener Parteien bei den „Public Consultations“ ging im September 2023 zu Ende; seither ist einiges passiert. Es wird vielen Branchenvertretern – Medizintechnik, Luftfahrt, Automobil, Batteriefertigung, Elektrolyseanlagen, Maschinenbau, Chemie und Raffinerie – deutlich, dass ihre Produkte und Prozesse ohne die genutzten Produkte und Bauteile nicht mehr realisierbar sind. Es gibt Befürchtungen, dass der Vorschlag der obersten Chemikalienbehörde der EU, bei einer unveränderten Umsetzung, so absurd es klingen mag, den Wirtschaftsstandort Europa zum Erliegen bringen würde.
Nach einem Moment der Schockstarre, in der sich Hersteller von Rohstoffen, Verarbeiter von Chemikalien und polymeren Werkstoffen sowie Endanwender von Fertigartikeln verwundert in der Situation wiederfanden, dass Teile ihrer Wertschöpfungskette möglicherweise schon bald nicht mehr abbildbar wären oder sich gar ihr gesamtes Geschäftsmodell dem „end-of-life“ nähern könnte, kamen mit zunehmender Intensität Reaktionen in Gang. Noch ist die Echa zu keinem Ergebnis der Anhörung gekommen, und die abstrakte Gefahr des breitangelegten Stoffverbots, auch für FKM, ist noch nicht ausgeräumt. Jedoch gibt es viele positive Anzeichen, dass es nicht zum vorgeschlagenen Verbot kommen wird.

In den letzten Monaten haben die Hersteller von Fluorpolymeren, respektive Fluorkautschuken, ihre Kunden durch Rundschreiben, Studien, erweiterte Produktinformationen, Anleitungen zur Teilnahme an der „Public Consultation“ sowie persönliche Beratung in vielen Workshops informiert. Die Verarbeiter von Fluorkautschuken beklagten unserer Erfahrung nach vor allem den Mangel an Ressourcen, um sich mit dem Thema gebührend auseinandersetzen zu können und die fehlende Zeit innerhalb des sehr eng gesetzten Zeitfensters der Echa (März bis September 2023). Letzten Endes erreichen aber die Lieferanten die Verarbeiter mit den notwendigen Informationen und die Notwendigkeit der Zusammenarbeit beim Einreichen von Dokumenten wurde angenommen. Es hat Lieferanten und Abnehmer enger zusammengebracht. Mehrere Tausend Dossiers quer durch die Branche, erfreulicherweise auch von einer großen Zahl von Kautschukverarbeitern, wurden bei der Echa eingereicht.

ie Hersteller von Fluorkautschuken und anderen Fluorpolymeren, ob in Europa, USA, Indien oder Japan haben bereits vor möglichen finalen Entscheidungen für Stoffverbote ihre Prozesse auf die Vermeidung von wasserlöslichen Fluorverbindungen umgestellt. Denn diese, und nicht die vollständig wasserunlöslichen und nicht abbaubaren Fluorkautschuke, sind es, welche für die Umwelt eine potentielle Langzeitbelastung darstellen können. Dort wo sie derzeit noch nicht vollständig eliminierbar sind, werden sie nach der Polymerisation hochwirksam aus dem Prozesswasser entfernt. PFOA, PFHxA und GenX jedoch, die derzeit als SVHC eingestuften Vertreter langkettiger wasserlöslicher Organo-Fluorverbindungen, kamen ohnehin schon geraume Zeit und auch vor der aktuellen PFAS-Diskussion nicht mehr zum Einsatz. Im Fertigprodukt (Kautschukartikel) befindliche extrahierbare Fluorverbindungen, von denen im unwahrscheinlichen Fall eines Trinkwasserkontakts nach längerer Zeit Spuren extrahiert werden könnten, werden aktuell durch Prozessverbesserungen eliminiert. Am Markt gibt es inzwischen ein breites Angebot von Non-Fluoro-Surfactant (NFS) Produkten in allen Gruppen der Fluorpolymere.

Die großen Industrieverbände wie    VDMA, VDA, Plastics Europe oder CEFIC haben schnell erkannt, was auf dem Spiel steht und sich klar positioniert: „PFAS sind essentiell für Produktionsprozesse und Produkte in der Automobilindustrie“ – VDA, „PFAS-Unverzichtbar für industrielle Produktion“ – VCI, „PFAS containing technologies for the EU path to climate neutral society and Green Deal“ – VDMA und „Manufacturers will not invest in the EU if they know they will miss key components in their value chains“ – CEFIC.
Entsprechende Positionspapiere wurden veröffentlicht [2]. Vor allem haben aber auch viele kleinere Branchenverbände wie der WDK Wirtschaftsverband der deutschen Kautschukindustrie, Pro-K oder Spectaris nicht nur ihre Mitglieder mit umfassenden Informationen versorgt, und sie bei der Teilnahme an der Anhörung unterstützt, sondern sich auch sehr breit um Öffentlichkeitsarbeit und Klarstellung bemüht „Weit mehr als die Hälfte aller medizinisch notwendigen Eingriffe in Deutschland sind ohne Fluorpolymere nicht mehr möglich“ – Spektaris, „Die Systemrelevanz der deutschen Kautschukindustrie“ – WDK.  Die uniforme Antwort der Verbände auf den Echa Vorschlag lautet: „Ohne fluororganische Chemikalien und Polymere droht der Stillstand.“

Vertreter der Verbände haben Kontakt zu ihren Landespolitikern und zu Vertretern der Parteien in Berlin und Brüssel gesucht, um über die Konsequenzen eines Universalverbots zu sprechen. Hierbei ging es nicht nur um die drohenden Gefahren, wenn Industrieprodukte aus dem Wirtschaftskreislauf entzogen werden, sondern auch darum, dass das Verlassen des risikobasierten Ansatzes beim Aussprechen von Chemikalienverboten oder -beschränkungen hohe wirtschaftliche Risiken mit sich bringt, ohne letztlich eine nachweisbare Verbesserung der Verbrauchersicherheit zu erbringen. Lesenswert in diesem Zusammenhang ist der „Brandbrief“ des VCI an die Bundesregierung „Deindustri- alisierung Stoppen“ [3], in dem unter anderem vor einer benachteiligenden Umweltpolitik durch Verschärfung von REACH gewarnt wird.

Für wenige Wochen dominierte das Thema PFAS den öffentlichen Diskurs: Viel Schlagzeile, wenig Hintergrund. Bedauerlich auch, hat es der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht geschafft Fakten zu vermitteln. Die Berichterstattung lehnt sich im Wesentlichen an den Film „Dark Waters“ an, welcher den US-Umweltskandal der Du Pont aus den 90er Jahren aufgreift, der aber mit der industriellen Produktion der Gegenwart in Europa kaum mehr etwas mehr zu tun hat. Die Tagesschau beklagt „Mangelhafte Aufklärung“, überlässt aber die redaktionelle Arbeit den Kommunikationswissenschaftlern und Politologen von „Panorama“. Nur, so kommt kein Wissen in die Bevölkerung, sondern Angst und Missverständnisse. Die Erzählung von den PFOA-Verseuchungen aus den 90er Jahren beschreibt nichts zu Beschönigendes, hat aber keinen Bezug zur heutigen Fluorkautschukherstellung. Die genannten Chemikalien kommen nicht zum Einsatz, sind in Europa per Gesetz streng reguliert [4], und das ging aus der Berichterstattung nicht hervor. Eine gut recherchierte Berichterstattung ­hätte sich damit befasst, wie heute Produkte hergestellt, wie Altlasten beseitigt werden und ob es Restrisiken gibt, die technisch beseitigt werden sollten.

Mit Fortschreiten der „public consul-tations“ wird in zunehmendem Maße Kritik aus den Unternehmen laut, dass die Regulierungswut der Behörden, respektive der Echa, das verarbeitende Gewerbe beim Umsetzen immer neuer Auflagen in Bedrängnis bringt. Unternehmer wie Verbände kritisieren, warum durch EU-Behörden, ohne die Kenntnis möglicher Folgen Hersteller und Nutzer von Chemieprodukten ­Pauschalverbote auferlegt werden sollen, ohne vorab mit Vertretern der Branchen ausreichend zu sprechen, um sich ein klares Bild der Einsatzgebiete und des Gefahrenpotentials der zu regulierenden Stoffe zu machen. Ein Zitat aus oben genanntem Brandbrief [3] lautet: „Die EU setzt derzeit zu sehr auf Verbote und Überregulierung, obwohl die meisten ihrer Ziele bereits mit bestehender Gesetzgebung erreicht werden könnten. Rechtssetzungsvorhaben der EU-Kommission, welche die Unternehmen zusätzlich belasten, sollten daher neu bewertet und auf ein unbedingt erforderliches Mindestmaß begrenzt werden. Die Bundesregierung muss sich in Brüssel für Reformen einsetzen, die Innovationen ermöglichen, und Pauschalverbote verhindern.“

Branchenvertreter informieren die ­Politik und stoßen dabei teilweise auf Verständnis [5], teilweise auch nicht. Es scheint jedoch die Kenntnis zu reifen, dass es bei PFAS in erster Linie nicht um Bratpfannen und Backpapier geht, sondern um das Funktionieren hochkomplexer Industrieprodukte wie zum Beispiel wesentlicher Komponenten der künftigen grünen Energieerzeugung und Nutzung. Während die grüne Umweltministerin noch im Februar 2023 allen PFAS „einen Riegel vorschieben“ möchte [6], rudert der grüne Wirtschaftsminister im August 2023 wieder zurück und votiert für eine „Regulierung mit Augenmaß“ [7]. Mit dem Statement „keine Überregulierung der Wirtschaft“ erkennt auch die Politik zumindest in Teilen, dass die Wirtschaft nicht mit ständig neuen überbordenden Regularien überfahren werden kann, ohne dass hier irreversible ökonomische Langfristschäden drohen.

Indes haben große Marktteilnehmer wie beispielsweise die 3M Deutschland die Konsequenzen gezogen und den kompletten Ausstieg aus der Fluorchemie beschlossen [8]. Ursächlich hierfür ist zwar nicht die EU-Politik allein, jedoch hat die mit ihr einhergehende Verunsicherung wahrscheinlich das ihre dazu beigetragen, dass Investitionen und Marktteilnahme bei unsicheren politischen Rahmenbedingungen als zu hohes unternehmerisches Risiko eingeschätzt werden. Hersteller von Bau-
teilen auf Basis von Fluorpolymeren prüfen derzeit, an welchen Nicht-EU Standorten künftig die essenziellen Bauteile hergestellt werden können, falls in der EU ein Nutzungsverbot droht. Dass dies ohne Standortverkleinerung und Personalabbau von Statten gehen soll, ist nicht zu erwarten. Allerdings haben selbst bei einer Änderung in einen milderen PFAS-Gesetzesentwurf die Überlegungen zu Produktions- oder Standortverlagerung bereits begonnen und werden ungeachtet politischer Nachbesserungen nicht mehr rückgängig zu machen sein. Was unüberlegte politische Schnellschüsse für die Beschäftigten und Bürger bedeuten können, erlebt Deutschland nach dem Heizungsgesetz ein weiteres mal. Beteiligte werden im Fall von PFAS zu Leidtragenden eines unerreichbaren Europäischen Politikapparats, der die Komplexität von Technologie und Industrie in diesem Fall nicht richtig eingeschätzt hat.

Die öffentlichen Konsultationen werden demnächst beendet sein und es nimmt den Anschein als gäbe es an dessen Ende nur Verlierer. Eine Politik, die auf Viele vorschnell und unüberlegt wirkt. Eine Europäische Behörde, die ihren Kompetenzbereich verlassen hat (Regulierung von Bauteilen und Fertigartikeln) und zum schnellen Erreichen politischer Ziele die Spielregeln ändern möchte (Verbote ohne Evidenz, Stoffgruppenverbote). Nationale Behörden, die auf Basis nicht ausreichender Kenntnis Regulierungsvorschläge erarbeitet zu haben scheinen. Eine Industrie, die hunderttausende Stunden hochqualifizierter Mitarbeiter unproduktiv einsetzen musste. Mitarbeiter, welche sich frustriert und überfordert fühlten. Vorgesetzte, die unter hohem Zeitdruck Dossiers und Entscheidungen für Ihre Unternehmen erstellen mussten. Verbände, welche oft mit nur wenigen Mitarbeitern eine große Zahl wichtiger Zukunftsthemen vernachlässigen mussten, um ihren Mitgliedern zur Seite zu stehen.

• Die öffentliche Berichterstattung ist informationsarm und teilweise tendenziös. Aber es gibt Fachmagazine und Fachverbände, wo fundierte Informationen verfügbar sind. Es spricht auch nichts dagegen, dass Fachleute in der Öffentlichkeit Beiträge teilen, die sich auf technische Zusammenhänge beziehen und damit zur Meinungsbildung beitragen.
• Verbände dürfen sichtbarer und lauter werden. Das sind sie im Verlauf der PFAS-Debatte in zunehmendem Maße geworden, aber erst verhalten und, gefühlt, erst sehr spät; erst als potentiell die katastrophalen Folgen für Industrie und Gesellschaft überdeutlich sichtbar wurden. Es reicht nicht mehr aus, Informationen zu verteilen und Hilfestellung – „after the facts“ – zu leisten. Verbände dürfen noch politischer werden. Sie können, nein müssen, frühzeitig Sturm laufen, wenn Gesetzesvorhaben aus dem Ruder laufen [10-12]. Unterm Strich haben sie aber eine tragende Rolle im öffentlichen Diskurs gespielt und gezeigt, wie wichtig ihre Arbeit ist.

Fachkundige Gremien in Vorbereitung komplexer Regulierungsvorhaben einzubinden, hat im Fall von PFAS nicht ausreichend stattgefunden. Eine öffentlich-, unverbindliche Anhörung („public consultation“, „call for evidence“) erscheint für ein Vorhaben des aktuellen Ausmaßes nicht angemessen und ausreichend. Im Vorfeld eines Gesetzesvorschlags müssen alle Aspekte möglicher Risiken und sozioökonomischen Auswirkungen verstanden und bewertet werden können. Ein Gesetzesvorschlag, auch wenn er noch kein Gesetz ist, hat ebenso folgenschwere Signalwirkung wie Letzteres und kann Standortentscheidungen verändern, Investitionen verhindern und Arbeitsplätze gefährden, selbst wenn er im Nachhinein, wie im Fall von Bisphenol A [9], wieder zurückgezogen wird.
Mit den Erfahrungen aus PFAS können an die Echa folgende Punkte adressiert werden:

• Chemikalien-Beschränkungsvorhaben sollen evidenzbasiert erfolgen. Ohne den wissenschaftlich erbrachten Verdacht der Schädlichkeit sollen keine Stoffverbote vorgeschlagen werden.
• Auf Stoffgruppenverbote soll verzichtet werden, insbesondere wenn Sie sich auf Atome oder Atomverbindungen beziehen (im Fall von FKM und PFAS eine C-F-Bindung).
• Beständigkeit („persistence“) ist eine technologische Anforderung und nicht per se ein Schädlichkeitskriterium. Denn Fuorpolymere werden eingesetzt, eben weil sie beständig sind.
• Die Regulierung sehr großer Stoffgruppen (bei PFAS >10.000 Substanzen) ist nicht zielführend, weil dadurch nahezu alle industriellen Bereiche in erheblichem Umfang betroffen sind.
• „Essential Use“ ist kein zukunftsorientiertes Konzept zur Chemikalienregulierung. Wie wollen Behörden im Regulierungsverfahren herausfinden, ob ein Chemieprodukt heute und in Zukunft ersetzlich ist, und welche Bedeutung hat dies dafür, ob eine Chemikalie schädlich ist oder nicht? Welche Produktgruppen in 20 Jahren technologisch gebraucht werden, weiß heute noch kein Mensch, aber Fluorpolymere werden mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu gehören.

An letzter Stelle möchte der Autor darauf hinweisen, dass dieser Artikel persönliche Erfahrungen, Meinungen und Einschätzungen enthält. Sie stellen keine Äußerungen seines Arbeitgebers oder des von ihm vertretenen Branchenverbands dar.

[1] KGK_April_2_2023  PFAS Broad Restriction Proposal – Warum das Alle angeht
[2] https://www.vdma.org/pfas, abgerufen am 30.08.2023.
[3] https://www.vci.de/vci/downloads-vci/publikation/politikbrief/pb-2023-04-deindustrialisierung-stoppen.pdf, abgerufen am 30.08.2023.
[4] https://echa.europa.eu/de/substance-information/-/substanceinfo/100.005.817, abgerufen am 30.08.2023.
[5] https://www.spectaris.de/verband/aktuelles/detail/differenzierte-stimmen-aus-der-politik-zum-pfas-verbot-mehren-sich/, abgerufen am 30.08.2023.
[6] https://www.spiegel.de/wissenschaft/mensch/pfas-deutschland-will-ewige-chemikalien-in-der-eu-verbieten-a-f30632f8-39e2-4b6a-bc64-c93632b26251, abgerufen am
     30.08.2023.
[7] https://www.handelsblatt.com/dpa/habeck-fuer-augenmass-bei-regulierung-von-pfas-chemikalien/29294278.html, abgerufen am 30.08.2023.
[8] https://www.kunststoffweb.de/branchen-news/3m_weltweite_pfas-produktion_soll_bis_ende_2025_eingestellt_werden_t253209, abgerufen am 30.08.2023.
[9] Echa Newsletter 30.08.2023
[10] https://fluoropolymers.eu/wp-content/uploads/2023/08/FPG-DRAFT-REACH-Restriction-Consultation-Response_FINAL.pdf, abgerufen am 20.09.2023
[11] https://fluoropolymers.eu/wp-content/uploads/2023/09/FPG-Socioeconomic-Impact-Assessment-fluoropolymers-EU-PFAS-restriction-proposal-for-publication-Sept-
              2023.pdf, abgerufen am 20.09.2023
[12] https://fluoropolymers.eu/wp-content/uploads/2023/09/FPG-Uses-and-Analysis-of-Alternatives-fluoropolymers-EU-PFAS-restriction-proposal-for-publication-Sept-
              2023.pdf, abgerufen am 20.09.2023